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生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐述——自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维结构概要：公共信托理论的历史源头是古代罗马法上的公众共用物概念。公共信托理论牵涉到公共信托自然资源、公众的公共信托权益和政府的公共信托义务三个核心要素。在公共信托理论视角下，我国生态环境损害赔偿诉讼具备自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维结构：自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源；公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利表达意见。

地方政府仅有能在牵涉到国家所有自然资源的生态环境伤害事项上驳回生态环境损害赔偿诉讼。地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼并不必定优先于社会的组织驳回环境民事公益诉讼。

关键词：自然资源国家所有；生态环境伤害；公共信托；环境权益一、章节我国生态环境损害赔偿诉讼的权利基础到底是什么？学界众说纷纭，至今依然没经常出现一种为学界所拒绝接受的一般理论。第一为首学者指出,自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。在这为首学者中，有学者主张，私法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础；另有学者主张，公法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。

第二为首学者指出，自然资源政府规制权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。第三派学者指出，环境权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。

这些理论都具备一定程度的说明力，同时也有一定程度的局限性。学理上，生态环境损害赔偿诉讼可以解读为是一种以自然资源国家所有原则为赔偿金权利人的程序性权利来源，以公共信托环境权益伤害为救济对象的类似诉讼。因此，涵括自然资源国家所有和公共信托环境权益这两个维度的公共信托理论可以很好地阐述我国的生态环境损害赔偿诉讼。

实质上，国内有数学者开始运用公共信托原则来说明生态环境损害赔偿诉讼。公共信托理论可以厘清自然资源国家所有权与自然资源国家管理权之间的简单关系，进而通过自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维结构，阐述生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源和实体性权利表达意见。

二、公共信托理论公共信托理论的历史源头是古代罗马法上的公众共用物概念。《查士丁尼法学总论》第二卷第一篇“物的分类”中申明了罗马法上的公众共用物概念：“依据自然法而为众所共计（用）的物，有空气、水流、海洋，因而也还包括海岸。

”所有的水流和海洋都是公共的，因此捕捞、通航的权利归公众所分享。因为公众共用物的概念从一开始就蕴含着社会公共利益的涵义，所以公共信托理论是一种目的确保社会公共利益的法律理论。英国十三世纪法学家布莱克顿重述了《查士丁尼法学总论》中的公众共用物概念，并且补足道：“所有的河流和港口都是公共的。

因此，公众成员分享着在某个港口或某条河流中捕捞的权利。根据万民法，与河流的用于一样，河岸的用于也是公众分享的。因此，每个人都拥有公平的权利权利让其船舶靠岸、停泊、将船只的缆绳系由到河岸的树上，如同拥有在河流中航行的权利一样。

”经由布莱克顿的重述，渐渐构成了英国普通法上的公共信托理论。英国普通法在构成公共信托理论时引进了一个在古罗马并不最重要的所有权概念。鉴于普通法不讨厌无主物，可航行水域的河床归属于国王所有。海岸的所有者在公众和国王之中指定，仍然被指出归属于国王。

然而，国王所有权仍然以来都受限于进出通行、捕捞、贸易以及由国王的臣民所主张和用于的其他用途等一般公众的特定权利。这些公众权利大大受到普通法和牵涉到渔业、税收和公共安全的大量制订法的改动、扩展或者容许。由此可以显现出，在公共信托理论中，国王拥有名义上的自然资源所有权，然而这种所有权必需遵从于普通公众的公共信托权益。此外，公众的公共信托权益预示着宪法、制订法和普通法的发展而发展。

英国斯特亚特王朝查理二世时代的首席大法官黑尔（Lord Chief Justice Hale）在辩论港口时区分了沿海区域的三种有所不同的权利（力）：（一）有可能归属于国王也有可能归属于某个臣民的私人权利（jus privatum）；（二）归属于最低治安官为了公众安全性和福利而利用、掌控和管理王国领土范围内各种自然资源的国王权利（力）（jus regium）；（三）归属于普通公众的权利（jus publicum）。在黑尔显然，可航行水域中的私人权利受限于普通公众的通航权利；享有治安权力的国王是公众权利的维护者和保卫者。即使在国王拥有可航行水域中的土地所有权时，国王的所有权也无法阻碍普通公众的通航权利。黑尔对三种权利（力）的区分在思想史上具备十分最重要的意义，特别是在是引进了公众权利（jus publicum）的概念。

公众权利的概念意味著，公共信托的受益人不是英国王室，而是普通公众。黑尔的法律理论再度稳固了国王的自然资源所有权遵从于公众的公共信托权益的法律观念。

在被美国公共信托理论奠基人Joseph Sax教授被誉为“美国公共信托法的指导原理”的Illinois Central Railroad Company v. Illinois一案中，伊利诺伊州立法机关于1869年许可将一大片水淹地出让给伊利诺伊中央铁路公司（Illinois Central Railroad Company）。该立法机关于1873年撤消了四年之前的出让许可。主审法院判断，由于州政府不受人民信托持有人这片水淹地，州政府在并未给人民带给显著的公共信托权益的情况下不得出让这片水淹地。

因此，伊利诺伊州立法机关有权撤消1869年的出让许可。主审法院普遍实地考察了可航行水域中土地的主权者所有（sovereign ownership）的性质，跟踪了从英国普通法经由殖民时期再行到美国各州独立国家时期的可航行水域中土地的主权者所有的历史。在英国普通法中，潮汐地作为公共信托财产归属于国王所有。

在美国独立国家革命以后，各州政府沦为主权者，不受人民信托沦为可航行水域中土地的所有者。本案说明了出有公共信托理论的主旨是，根据主权者所有原则，州政府不受人民信托持有人自然资源，必需确保自然资源中的公共信托权益。在Illinois Central Railroad Company v. Illinois一案中，主审法院阐述如下：“我们早已指出，依照普通法，州政府持有人对潮汐地的所有权，某种程度州政府持有人密歇根湖可航行水域中土地的所有权……这种所有权是州政府不受州全体人民信托所持有人的；州全体人民拥有在可航行水域通航的权利，并且拥有在这块水域捕捞的权利……政府为了公众利益而持有人公共信托自然资源，政府不能通过管理和掌控公共信托财产本体（the corpus of public trust）来遵守公共信托义务。

财产本体的出让并无法造成政府公共信托义务的避免。为了公共信托的目的而管理和掌控公共信托财产本体的义务总有一天无法弃置。”简言之，公共信托理论牵涉到公共信托财产本体（自然资源）、公众的公共信托权益和政府的公共信托义务三个核心要素。

公共信托财产本体往往是主权者所有（公共所有）的自然资源。公众的公共信托权益吸附于公共信托自然资源之上。

换言之，公共信托自然资源支撑着公众的公共信托权益。政府的公共信托义务的内容是利用、掌控、管理和维护公共信托自然资源，从而确保公众的公共信托权益。在Joseph Sax教授显然，司法介入是公共信托理论的一个最重要特征。

根据美国知名环境法学教授Richard Lazarus教授的研究，1970年以来的自然资源公共信托诉讼案例可以区分为三个基本类型：第一，公民等私人主体控告违背公共信托原则的政府；第二，公民等私人主体控告侵害公共信托权益的其他私人主体；第三，政府控告侵害公共信托权益的私人主体。Joseph Sax教授等早期公共信托理论的倡导者主要注目第一类公共信托诉讼案例；另一些公共信托理论的支持者则探究了提倡第二类公共信托诉讼的必要性。然而，政府根据公共信托原则驳回的第三类公共信托诉讼也仍然是美国公共信托原则发展的最重要领域之一。

从1970年到1985年美国公共信托诉讼的一个主要改变是，政府驳回目的实行公共信托原则的诉讼案件数量的减少，或者私人主体批评政府基于公共信托原则积极开展的执法人员行动（还包括诉讼）的法律有效性的诉讼案件数量的减少。公共信托原则既为私人主体控告违背公共信托原则的政府或侵害公共信托权益的其他私人主体获取了不顾一切基础，也为政府控告侵害公共信托权益的私人主体获取了正当理由。人们往往推崇前一个方面，而忽略了后一个方面。事实上，政府经常是公共信托原则的拥护者。

政府指出，公共信托理论强化了公共信托原则所涵括的自然资源主权者权力（sovereign authority）。特别是在是，政府声称，公共信托理论容许公共信托自然资源中的私人财产的有效性，使得影响这种私人权益的政府措施沦为宪法所容许的措施。

美国许多法院都接纳了公共信托原则强化主权者权力的理论。这些法院将强化后的主权者对公共信托自然资源的规制权力称作“人民的最出色治安权力”（the great police power of the people）。美国法院也特别强调公共信托自然资源向私人主体的出让受限于主权者保有的规制公共信托自然资源的主权者权力。

公共信托自然资源中的私人财产权利早已“印上了公共信托的烙印”。美国法院仍然以各种方式运用公共信托原则来强化州政府的环境执法人员活动。

例如，若干法院早已确认公共信托原则不仅颁发政府谋求目的避免威胁公共信托自然资源的禁制令救济的诉讼资格，而且颁发政府在再次发生了自然资源伤害之后谋求金钱赔偿金救济的诉讼资格。美国法院在很多诉讼案例中限于公共信托理论反对政府驳回的自然资源损害赔偿催促。

例如，在State Department of Environmental Protection v. Jersey Central PowerLight Co.一案中，主审法院判断，州政府拥有权利并且负起公共信托义务来赔偿作为公共信托自然资源的渔业资源伤害。在该案中，被告泽西中央电力公司（Jersey Central PowerLight Co.）非计划性地重开核电站造成水温的急剧下降，进而导致50万条鱼的丧生。新泽西州环境保护部根据新泽西州制订法和公共信托原则驳回一项赔偿渔业资源伤害的诉讼。

主审法院在司法推理小说中认为，州政府作为受托人有权在公共信托自然资源遭到价值减损时赔偿公共信托自然资源伤害。被告驳回裁决，裁决法院反对了原审法院的司法推理小说，并且声称：“州政府不仅有权而且负起大力的公共信托义务以保证公众对合适鱼类存活的海洋环境的权利受到确保，并且赔偿公共信托渔业资源的价值减损。”又如，在State v. City of Bowling Green一案中，俄亥俄州最高法院保持了俄亥俄州政府作为受托人向某个因其过错运营而造成鱼类大量丧生的市政污水处理厂赔偿渔业资源伤害的权利。

俄亥俄州最高法院在司法推理小说中特别强调，每个州政府都有权代表其全体公民对野生鱼类拥有“财产”利益，州政府负起义务维护公共信托财产本体，并且向因其过错不道德而导致公共信托财产伤害的主体赔偿公众的损失。除了在许多判例中限于公共信托原则赔偿公共信托自然资源伤害外，美国一些联邦制订法以及一些州宪法和制订法中也能找到公共信托。首先，我们可以在一些联邦制订法的自然资源伤害条款中找到公共信托。例如，美国参议院在《综合环境号召、补偿与责任法》（亦称《超级基金法》，CERCLA）的具体化议案中声称，自然资源损害赔偿责任的目的是“确保美国自然资源中的公共信托……”。

《综合环境号召、补偿与责任法》将政府的公共信托义务的适用范围从可航行水域、国家公园和野生动物的维护扩展到各州境内的所有自然资源的维护。其次，我们还可以在一些州的宪法和制订法中找到公共信托。例如，1971年《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27款规定：“人民拥有对洗手空气、干净水的权利，并且拥有保护环境的大自然、风景、历史和审美价值的权利。

宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民（还包括仍未出生于的后代在内）的共通财产。作为这些公共自然资源的受托人，州政府应该为了全体人民的利益保育和水土保持这些公共自然资源。

”又如，1974年《路易斯安那州宪法》第9条第1款规定：“路易斯安那州政府必需极力以合乎人民身体健康、安全性和福利的方式维护、保育和改版路易斯安那州的还包括空气和水在内的自然资源，以及环境的身体健康、风景、历史和审美质量。路易斯安那州立法机关必需制订法律实行这一公共政策。

”虽然《路易斯安那州宪法》没用于公共信托的术语，但是第9条第1款仍然被说明为认同使用了公共信托原则，这一原则不仅容许州立法机关制订适合的法律以维护公共信托自然资源，而且拒绝州立法机关必需如此行事。路易斯安那州一部改动后的制订法（Revised Statute 56:640.3）规定：（1）立法机关否认，根据公共信托原则，州政府为了其全体公民的利益信托管理海洋渔业资源和其他自然资源；（2）自然资源维护和管理决策对州全体人民来说必需是公正和公平的，这些决策的实行不得造成任何个人、公司或者其他实体取得多达其奖赏份额的自然资源权利或者特权；（3）立法机关否认，路易斯安那州政府必需适当管理海洋渔业资源，以保持海洋鱼类在生物学上持续存活，并且持续生产量仅次于的社会和经济收益总量。

大大演变的公共信托理论可以处置各种新的环境威胁。在美国，虽然一些州的宪法没具体的公共信托条款，但是州政府往往可以通过州宪法的自然资源公共所有条款的公共信托理论说明来限于公共信托原则赔偿自然资源伤害。我们某种程度也可以运用公共信托理论来说明我国宪法中的自然资源国家所有条款和当下全面推行的生态环境损害赔偿诉讼。

我国《宪法》第九条规定，矿藏、水流等自然资源归属于国家所有，即全民所有。在我国，有学者建议对中国《宪法》第九条不作公共信托理论式的说明，奠定国家作为自然资源所有人的宪法义务，以便厘清国家与人民对国家所有自然资源的权利和义务结构。三、公共信托理论视角下的自然资源国家所有和公共信托环境权益我国宪法第九条中“国家所有，即全民所有”，“国家确保自然资源的合理利用，维护贵重的动物和植物”和“禁令任何的组织或者个人用任何手段强占或者毁坏自然资源”的用语可以理解为蕴含着公共信托理论的内核：自然资源国家所有和公共信托环境权益。

我们运用公共信托理论可以将宪法第九条第一款说明为“政府不受全民信托持有人矿藏、水流等自然资源”，将第九条第二款说明为“国家确保公众对自然资源的合理利用，确保自然资源中的公共信托环境权益。”为了全民的利益，政府及其行政部门在国家所有自然资源事项上有掌控、管理和维护公共信托自然资源的权力和义务。（一）自然资源国家所有自然资源国家所有是限于公共信托理论的一个最重要基础。

有学者明确提出区分自然资源国家所有权和自然资源国家管理权，自然资源国家所有权的适用范围是国家所有的自然资源，而自然资源国家管理权的适用范围还包括国家所有的自然资源和集体所有的自然资源。在行使自然资源国家所有权时，国家机关往往作为市场参予主体专门从事市场经济活动。

在行使自然资源国家管理权时，国家机关往往作为监管、收税和征税主体专门从事行政管理活动。理想状态是自然资源国家所有者和自然资源国家管理者的几乎分离出来。然而，在实际中很难做两种主体的几乎分离出来。

因此，有学者指出，代表国家行使所有权的机关、部门，同时拥有各种国家管理职能，实践中既是国家管理机关，又是国家所有权行使代表。这种双重权力（利）主体合一格局，更容易造成行政管理权与国家所有权互相卷曲、无以分彼此。在我国，所有者和监管者分离和一件事情由一个部门负责管理是原则，是发展趋势。

然而，在当前实践中很难全面实现这个原则。在公共信托理论中，国家机关既可以通过行使自然资源国家所有权的方式，也可以通过行使自然资源国家管理权的方式，来利用、掌控、管理和维护公共信托自然资源。在这个意义上，国家机关利用、掌控、管理和维护公共信托自然资源的权利（力）介于私人所有权和主权者权力之间。

一方面，国家机关对其支配和管理的公共信托自然资源拥有占据、用于和一定程度的处分权利。必须特别强调的是，为了全体国民的利益利用、掌控、管理和维护公共信托自然资源同时是国家机关的公共信托义务（职责）。另一方面，通过行使行政管理权力也是遵守掌控、管理和维护公共信托自然资源之公共信托义务的一种有效地手段。

这种行政管理权力必需受限于公众的公共信托权利和利益。（二）公共信托环境权益在公共信托理论中，公共信托环境权益只不过就是公众的环境权利和利益，比如公众对受污染的水的权益，对受污染的土壤的权益，对生物多样性的权益，对舒适度环境的权益，以及对美感生态的权益。公共信托环境权益“是一种为了全民利益的信托利益，不是一种便捷于（大同小异人民的）政府的特权，也不是一种不同于公共利益的私人个体利益”。

在Michael Blumm教授显然，公共信托原则不仅为政府规制主体获取了正当理由，而且是为了公众以及后代人在内的受益者，避免政府不作为，避免公共信托自然资源私有化，留存公共信托自然资源的一剂毒药。简言之，维护公共信托环境权益是公共信托理论的显然旨趣。

公共信托理论本身就蕴含着公共信托环境权益对自然资源政府规制权力的容许。以水资源为事例，在我国，水资源归属于国家所有。根据黑尔对私人权利、国王权力和公众权利的三分法，我们还可以在水资源中找到另外三种权利（力）。

首先，公民、法人和其他的组织水源和用于水的权利是一种典型的私人权利。其次，政府对水中的私人用于权利拥有主权或统治权（Sovereign or imperium）意义上的权力，亦即制订财产法和监管财产用于的一般权力。这种权力以前归属于王权，现在可以称为政府规制权力（立法权+行政权）。

最后，公众在水中通行、游泳和钓鱼的权利是一种不同于私人权利的公众权利。国家机关既可以通过行使水资源国家所有权的方式，也可以通过行使政府规制权力的方式来掌控、管理和维护公共信托水资源。这种政府规制权力必需遵从于公众对水资源的公共信托环境权益。

四、公共信托理论在生态环境损害赔偿诉讼中的限于在公共信托理论视角下，我国生态环境损害赔偿诉讼具备自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维结构：在程序维度上，自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源；在实体维度上，公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利表达意见。（一）生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源在公共信托理论视角下，自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源。2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，国务院许可省级、市地级政府（还包括直辖市辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。因此，地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利源于我国《宪法》和《物权法》中的自然资源国家所有原则。

由此可见，自然资源国家所有原则可以推论出有地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的主体资格。地方政府仅有能在牵涉到国家所有自然资源的生态环境伤害事项上驳回生态环境损害赔偿诉讼。在不牵涉到国家所有自然资源的生态环境伤害事项上，地方政府无权根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》驳回生态环境损害赔偿诉讼。

在经过生态环境伤害调查之后找到生态环境伤害案件与国家所有自然资源牵涉到的，地方政府及其登录的部门或机构无权根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》向法院驳回生态环境损害赔偿诉讼。在这个意义上谈，自然资源国家所有原则既为地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的主体资格获取了正当理由，也对地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的适用范围包含了容许。此外，自然资源国家所有原则主要解决问题生态环境损害赔偿诉讼的主体资格问题，并不处置生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利表达意见。因此，有学者指出，适用范围受到限缩的生态环境伤害政府赔偿并不是基于自然资源国家所有权衍生的私法赔偿金，而是政府的一项法定职责，只是采行了民事诉讼的外衣，其实质上依然是行政执法的伸延。

在公共信托理论视角下，地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼而立基于政府的公共信托职责，政府的公共信托职责又源于于公众的公共信托环境权益。在公共信托理论中，我国宪法中的自然资源国家所有原则并不必定形象化为物权法中的自然资源国家所有权，也可以推衍出有政府掌控、管理和维护各种公共信托自然资源的公共信托义务。政府行使自然资源国家所有权也并不必定拒绝政府驳回的生态环境损害赔偿诉讼不能确保自然资源的经济价值和功能。

由于政府负起利用、掌控、管理和维护各种公共信托自然资源的公共信托义务，政府还可以通过驳回生态环境损害赔偿诉讼的方式来确保自然资源的环境价值和功能。（二）生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利表达意见在公共信托理论视角下，公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利表达意见。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，生态环境伤害是指因污染环境、毁坏生态导致大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的有利转变，以及上述要素包含的生态系统功能发育。

无论是环境要素的有利转变，生物要素的有利转变，还是生态系统功能发育，都归属于公共信托环境权益的伤害。在这个意义上谈，将生态环境损害赔偿诉讼狭义地理解为一种国家利益诉讼的理论有待更进一步研究。公众的公共信托环境权益的伤害不仅是国家公共利益的伤害，而且是社会公共利益的伤害。

在公共信托理论视角下，公共信托环境权益既是地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利表达意见，也是社会的组织驳回环境民事公益诉讼的实体性权利表达意见。地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼并不必定优先于社会的组织驳回环境民事公益诉讼。地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源是我国《宪法》和《物权法》证实的自然资源国家所有原则。

社会的组织驳回环境民事公益诉讼的程序性权利来源是我国《民事诉讼法》和《环境保护法》彰显的环境民事公益诉讼实行权。因此，地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利和社会的组织驳回环境民事公益诉讼的程序性权利具备有所不同的权利来源。然而，地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利目的确保公共信托环境权益。

社会的组织驳回环境民事公益诉讼的程序性权利也目的确保公共信托环境权益。在这个意义上谈，地方政府驳回的生态环境损害赔偿诉讼和社会的组织驳回的环境民事公益诉讼又具备同质性。这两种诉讼都目的构建确保公共信托环境权益的实体性政策目标。在公共信托理论视角下，地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼和社会的组织驳回环境民事公益诉讼都是确保公共信托环境权益的最重要手段。

首先，就这两种诉讼的同质性而言，在法律理论上没理由坚决地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼必定优先于社会的组织驳回环境民事公益诉讼。其次，由于利用、掌控、管理和维护各种公共信托自然资源是政府的公共信托义务，政府既可以自由选择通过行使行政管理权的方式来遵守公共信托义务，也可以自由选择通过驳回生态环境损害赔偿诉讼的方式来遵守公共信托义务。

在Joseph Sax教授显然，当政府监管出了问题的时候，公共信托诉讼就构成了。当稳固组织起来构建某些明晰和必要的目标的团体侵犯扩散式公共利益，扩散式公共利益必须取得维护的时候，公共信托诉讼就经常出现了。

地方政府有时有可能没能力，有时有可能没意愿监管环境违法主体。在这两种情况下，都没适当在司法政策上决定地方政府驳回生态环境损害赔偿诉讼优先于社会的组织驳回环境民事公益诉讼。

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